Βιβλιογραφία: Α. Γέροντας/Σ. Λύτρας/Π. Παυλόπουλος/Γ. Σιούτη/Σ. Φλογαΐτης
Τι είναι τα νομικά πρόσωπα;
Μέσα στη κοινωνία συναντάμε πρόσωπα μεμονωμένα, τα οποία για τις ανάγκες του δικαίου τα λέμε φυσικά πρόσωπα. Εκτός όμως από τα φυσικά πρόσωπα, συναντάμε και ενώσεις προσώπων, τα οποία ενώνονται για να πετύχουν ένα κοινό σκοπό. Τις ενώσεις αυτές προσώπων, στη νομική επιστήμη τις ονομάζουμε νομικά πρόσωπα. Μια ανώνυμη εταιρεία, ένα σωματείο για την προστασία του περιβάλλοντος, το σωματείο Ελλήνων ηθοποιών αποτελούν παραδείγματα νομικών προσώπων. Αυτά τα νομικά πρόσωπα όμως δεν έχουν καμία σχέση με το δημόσιο. Έχουν δημιουργηθεί από πολίτες-ιδιώτες, έχουν ιδιωτική περιουσία και λειτουργούν βάσει του ιδιωτικού δικαίου.
Τι είναι τα δημόσια νομικά πρόσωπα;
💭 Σκέψου ότι σήμερα αναλαμβάνεις χρέη πρωθυπουργού και έστω ότι μπορείς μόνος σου να λαμβάνεις οποιαδήποτε απόφαση. Επειδή βλέπεις ότι μεγάλο μέρος των δασών έχουν καεί και θεωρείς ότι πρέπει να ληφθούν άμεσα μέτρα στον τομέα αυτό, αποφασίζεις ότι πρέπει κάτι να οργανώσεις που να έχει ως σκοπό μόνο αυτό, δηλαδή μόνο την πρόληψη των πυρκαγιών. Τι είναι αυτό το κάτι που θα οργανώσεις; Ένα νομικό πρόσωπο. Επειδή όμως είσαι πλέον πρωθυπουργός, δεν θα φτιάξεις ένα απλό σωματείο, αλλά ένα δημόσιο νομικό πρόσωπο. Τι χαρακτηριστικά θα πρέπει να έχει αυτό το νομικό πρόσωπο ώστε να έχει ειδικότερα τη μορφή του δημόσιου νομικού προσώπου; Τι ενέργειες πρέπει να κάνεις προκειμένου να το ιδρύσεις και πώς μπορείς στην πορεία να το καταργήσεις; Αυτό το δημόσιο νομικό πρόσωπο στη συγκεκριμένη περίπτωση το πιθανότερο είναι να είναι ένα Υπουργείο ή ένα νπδδ. Άλλα δημόσια νομικά πρόσωπα, που εξυπηρετούν διαφορετικούς σκοπούς είναι ο Δήμος, η Περιφέρεια, τα ΑΕΙ, οι ΔΟΥ, το ίδιο το Κράτος. Όλα αυτά είναι δημόσια νομικά πρόσωπα.
Αφού εκθέσουμε τα βασικά χαρακτηριστικά των δημόσιων νομικών προσώπων (Α), θα δούμε ένα άλλο (αρκετά θεωρητικό) κομμάτι, δηλαδή το πως μπορούμε να κατηγοριοποιήσουμε τα δημόσια νομικά πρόσωπα με βάση διάφορα κριτήρια (Β). Επίσης, θα δούμε πως ιδρύονται (Γ), πως καταργούνται (Δ), πως συγκροτούνται (Ε) και τέλος, ποιες αρχές διέπουν τη λειτουργία των δημόσιων νομικών προσώπων (ΣΤ).
Α. Ορισμός
Δημόσια νομικά πρόσωπα είναι τα νομικά πρόσωπα εκείνα που η περιουσία τους έχει δημόσιο χαρακτήρα και τα οποία διαθέτουν προνομίες δημόσιας εξουσίας.
👉Μια περιουσία έχει δημόσιο χαρακτήρα όταν έχει περιέλθει από δημόσια έσοδα. Δηλαδή από χρηματικές αξιώσεις που έχει το δημόσιο, οι οποίες αποτυπώνονται στον προϋπολογισμό του Κράτους και αφού εισπραχθούν αποτελούν περιουσία του.
👉Προνομίες δημόσιας εξουσίας ή δημόσιες προνομίες εννοούμε τις ιδιαίτερες δυνατότητες που έχουν τα δημόσια νομικά πρόσωπα για να φέρουν σε πέρας το έργο τους. Είναι δυνατότητες που, κατά κανόνα, δεν έχουν οι ιδιώτες. Τέτοιες είναι η άσκηση νομικού μονοπωλίου, η άσκηση καταναγκασμού, η διενέργεια αναγκαστικών απαλλοτριώσεων υπέρ του, η απαλλαγή από δημόσια βάρη, η επιβολή δημοσίων βαρών σε διοικούμενους, η δυνατότητα να εκδίδει διοικητικές πράξεις με τις οποίες θεσπίζει μονομερώς κανόνες δικαίου.
Για παράδειγμα, είμαι ένας ιδιώτης και θέλω να ιδρύσω ένα σωματείο για την προστασία του περιβάλλοντος. Η χρηματοδότησή του σωματείου μου θα γίνει από την προσωπική μου περιουσία, από τις εισφορές των μελών, από τις δωρεές τρίτων, από διάφορες δράσεις που μπορεί να οργανώσω, αλλά όχι από χρήματα του κράτους. Επίσης, το περιβαλλοντικό αυτό σωματείο δεν μπορεί, για να προστατέψει για παράδειγμα ένα δάσος, να αποφασίσει να επιβάλλει εισιτήριο για την είσοδο στην περιοχή αυτή, ούτε μπορεί να επιβάλλει πρόστιμο σε όσους εισέρχονται παρανόμως στην περιοχή αυτή. Αυτά μπορεί να τα κάνει μόνο ένα δημόσιο νομικό πρόσωπο.
Β. Διακρίσεις δημοσίων νομικών προσώπων
Οι διακρίσεις των δημοσίων νομικών προσώπων με βάση διάφορα κριτήρια είναι αρκετά θεωρητική και χωρίς ιδιαίτερη πρακτική σημασία. Αυτό που έχει ιδιαίτερη σημασία είναι η διάκριση των δημόσιων νομικών προσώπων με βάση τη νομική τους μορφή, σε νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου (νπδδ), σε νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου (νπιδ) και σε διφυή νομικά πρόσωπα. Η θεωρία διακρίνει τα δημόσια νομικά πρόσωπα χρησιμοποιώντας ως κριτήρια την ευρύτητα του περιεχομένου της δράσης τους (1), τον πληθυσμιακό ή όχι χαρακτήρα τους (2), την εξάρτησή τους από άλλα δημόσια νομικά πρόσωπα (3), το ιδιαίτερο περιεχόμενο της δραστηριότητάς τους (4), τη νομική τους μορφή (5), ενώ τέλος υπάρχουν και τα εκκλησιαστικά νομικά πρόσωπα (6).
1. Eυρύτητα περιεχομένου δράσης
Με βάση την ευρύτητα του περιεχομένου της δραστηριότητάς τους, τα δημόσια νομικά πρόσωπα διακρίνονται: α) Σε νομικά πρόσωπα γενικής διοίκησης, όπως είναι το κράτος και οι ΟΤΑ και β) σε νομικά πρόσωπα ειδικής ή εξειδικευμένης διοίκησης, όπως είναι –μεταξύ των άλλων– τα νπδδ (π.χ. ΕΦΚΑ) και οι δημόσιες επιχειρήσεις.
2. Πληθυσμιακός ή όχι χαρακτήρας
Με βάση τον πληθυσμιακό χαρακτήρα τους ή όχι, τα δημόσια νομικά πρόσωπα διακρίνονται σε: α) Δημόσιες πληθυσμιακές «κοινότητες», όπως είναι το κράτος και οι ΟΤΑ και β) Δημόσια νομικά πρόσωπα χωρίς πληθυσμιακή βάση, όπως είναι ορισμένα νομικά πρόσωπα ιδρυματικού χαρακτήρα (π.χ. οργανισμοί κοινωνικών ασφαλίσεων), οι δημόσιες επιχειρήσεις και οι δημόσιες εταιρείες.
Είδος ενδιάμεσης μορφής μπορεί να θεωρηθούν τα νομικά πρόσωπα σωματειακού χαρακτήρα, όπως είναι οι σύλλογοι των ελεύθερων επαγγελματιών (δικηγορικοί σύλλογοι, φαρμακευτικοί σύλλογοι), οι λεγόμενοι δημόσιοι σύλλογοι, που έχουν ιδρυθεί για τη ρύθμιση της επαγγελματικής δραστηριότητας ορισμένων κατηγοριών προσώπων που είναι μέλη τους.
3. Εξάρτηση από άλλα δημόσια νομικά πρόσωπα
Με βάση την εξάρτησή τους από άλλα νομικά πρόσωπα, τα δημόσια νομικά πρόσωπα διακρίνονται κύρια σε: α) κρατικά δημόσια νομικά πρόσωπα, τα οποία εξαρτώνται από το κράτος, όπως είναι ο ΕΦΚΑ ή τα δημόσια νοσοκομεία, β) δημοτικά νομικά πρόσωπα, τα οποία εξαρτώνται από τους οικείους Δήμους, όπως είναι τα δημοτικά νοσοκομεία, οι δημοτικές βιβλιοθήκες κ.ο.κ.
Τι εννοούμε ως "εξάρτηση";
👉η περιουσία του δημοσίου νομικού προσώπου δημιουργείται ή ενισχύεται από την περιουσία άλλου
👉όταν ένα άλλο νομικό πρόσωπο του ασκεί εποπτεία
4. Το ιδιαίτερο περιεχόμενο της δραστηριότητάς τους
Με βάση το ιδιαίτερο περιεχόμενο της δραστηριότητάς τους, τα δημόσια νομικά πρόσωπα διακρίνονται σε δημόσια νομικά πρόσωπα ρυθμιστικής δραστηριότητας (α), δημόσια νομικά πρόσωπα παραγωγικής δραστηριότητας (β) και δημόσια νομικά πρόσωπα επιχειρηματικής δραστηριότητας (γ).
(α) ρυθμιστικής δραστηριότητας 👉εκδίδουν κανονιστικές και διοικητικές πράξεις, με τις οποίες ρυθμίζονται δικαιώματα και υποχρεώσεις των διοικούμενων
(β) παραγωγικής δραστηριότητας 👉αναπτύσσουν δραστηριότητα παραγωγής αγαθών και υπηρεσιών, χωρίς το στοιχείο, όμως, του επιχειρηματικού κέρδους. Στην κατηγορία αυτή μπορούν να ενταχθούν τα δημόσια νοσοκομεία, τα δημόσια εκπαιδευτήρια, οι Οργανισμοί Κοινωνικής Ασφάλισης και άλλα
(γ) επιχειρηματικής δραστηριότητας 👉είναι οι δημόσιες επιχειρήσεις και οι δημόσιες εταιρείες. Στην κατηγορία αυτή εντάσσονται –όσο ακόμη διατηρούν αυτό τον χαρακτήρα– ο ΟΣΕ, η ΕΥΔΑΠ και άλλα σημαντικά δημόσια νομικά πρόσωπα. Τα δημόσια νομικά πρόσωπα αυτής της μορφής ασκούν επιχειρηματική δραστηριότητα, η οποία, αν και πραγματοποιείται κατά τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας, δεν αναπτύσσεται με σκοπό το κέρδος. Και τούτο, γιατί οι δημόσιες επιχειρήσεις δρουν πάντοτε για την εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος.
5. Η νομική τους μορφή
Με βάση τη νομική τους μορφή, τα δημόσια νομικά πρόσωπα διακρίνονται σε νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου (νπδδ) (5.1.), σε νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου (νπιδ) (5.2.) και σε διφυή νομικά πρόσωπα (5.3.). Η διάκριση αυτή είναι η πιο σημαντική.
5.1. Τι είναι τα νπδδ
Τα νπδδ αποτελούν τη σημαντικότερη κατηγορία δημοσίων νομικών προσώπων. Όλοι οι σημαντικοί φορείς άσκησης δημόσιας εξουσίας, εκτός από το ίδιο το κράτος, ΟΤΑ, Οργανισμοί Κοινωνικής Ασφάλισης ή Πρόνοιας, Ανώτατα Εκπαιδευτικά Ιδρύματα, ανήκουν εδώ. Κύρια χαρακτηριστικά τους είναι ότι υπάγονται σε κανόνες του δημοσίου δικαίου και ότι η δραστηριότητα που αυτά ασκούν εντάσσεται στις δραστηριότητες που παραδοσιακά ανήκουν στο ίδιο το κράτος (εκπαίδευση, υγεία, κοινωνική ασφάλιση κ.λπ.).
5.2. Τι είναι τα νπιδ
Στο πλαίσιο της ευρύτερης κατηγορίας «νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου» τα δημόσια νομικά πρόσωπα διακρίνονται στις ακόλουθες κατά βάση κατηγορίες: σε δημόσιες επιχειρήσεις (α), σε δημόσιες εταιρείες (β) και σε δημόσια νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου (γ).
5.3. Τι είναι τα διφυή νομικά πρόσωπα
Ιδιαίτερη κατηγορία δημοσίων νομικών προσώπων αποτελούν τα λεγόμενα διφυή νομικά πρόσωπα. Τα νομικά αυτά πρόσωπα χαρακτηρίζονται από το γεγονός ότι ενώ υπάγονται κύρια σε ένα από τους δύο βασικούς κλάδους δικαίου, ιδιαίτερα το ιδιωτικό δίκαιο, διέπονται ως προς ορισμένη δραστηριότητά τους, ορισμένες λειτουργίες τους, από τον απολειπόμενο κλάδο, ιδιαίτερα το δημόσιο δίκαιο.
6. Τα εκκλησιαστικά νομικά πρόσωπα
Τα λεγόμενα εκκλησιαστικά νομικά πρόσωπα αποτελούν ιδιαίτερη κατηγορία δημοσίων νομικών προσώπων. Τέτοια είναι, μεταξύ άλλων, η Εκκλησίας της Ελλάδος, οι Ιερές Μητροπόλεις, οι Ενοριακοί Ναοί και οι Μονές.
Γ. Πώς ιδρύεται ένα δημόσιο νομικό πρόσωπο;
Όταν ο νομοθέτης παίρνει μια κρατική δραστηριότητα και λέει ότι αυτή τη δραστηριότητα τώρα θα την ασκεί το χ δημόσιο νομικό πρόσωπο, τότε μιλάμε για ίδρυση δημόσιου νομικού προσώπου.
👉Ίδρυση ενός δημοσίου νομικού προσώπου σημαίνει αποχωρισμό ορισμένου τμήματος (από το σύνολο της ευρύτερης κρατικής δραστηριότητας που εμπίπτει στην αρμοδιότητα της Δημόσιας Διοίκησης) και απόφαση ότι η δραστηριότητα αυτή θα ασκείται εφεξής από ιδιαίτερα όργανα και θα αντανακλά σε ιδιαίτερη, χωριστή περιουσία. Τα δημόσια νομικά πρόσωπα ιδρύονται με νόμο ή με κανονιστική πράξη που εκδίδεται από τη Διοίκηση μετά από νομοθετική εξουσιοδότηση.
Δ. Πώς καταργείται ένα δημόσιο νομικό πρόσωπο;
Τα δημόσια νομικά πρόσωπα καταργούνται με τον ίδιο τρόπο που ιδρύονται, δηλαδή με νόμο ή κανονιστική διοικητική πράξη μετά από νομοθετική εξουσιοδότηση. Τα δημόσια νομικά πρόσωπα καταργούνται ακόμη αυτοδίκαια, όταν παρέλθει ο χρόνος, για τον οποίον έχουν τυχόν συσταθεί. Κατάργηση ενός δημοσίου νομικού προσώπου μπορεί να σημαίνει: α) συγχώνευσή του με άλλο δημόσιο νομικό πρόσωπο, β) ανάληψη της δραστηριότητάς του από άλλο δημόσιο νομικό πρόσωπο, γ) απώλεια του δημοσίου χαρακτήρα της δραστηριότητας του καταργούμενου δημοσίου νομικού προσώπου και ανάληψή της από ιδιωτικό φορέα.
Ε. Πώς συγκροτείται ένα νομικό πρόσωπο;
Συγκρότηση ενός δημοσίου νομικού προσώπου ονομάζουμε τη σύνδεση με το δημόσιο νομικό πρόσωπο όλων των φυσικών προσώπων που θα ασκήσουν τις οργανικές λειτουργίες. Η σύνδεση των φυσικών προσώπων με το δημόσιο νομικό πρόσωπο γίνεται με διάφορους τρόπους που αναγνωρίζει το δίκαιο. Οι συνηθέστεροι από αυτούς είναι η εκλογή, ο διορισμός και η σύμβαση. Ως ασυνήθεις περιπτώσεις παρόμοιας σύνδεσης μπορεί να αναφερθούν η επίταξη προσωπικών υπηρεσιών και η de facto σύνδεση.
ΣΤ. Αρχές που διέπουν τη λειτουργία των δημόσιων νομικών προσώπων
Υπάρχουν κάποιοι κοινοί κανόνες/αρχές που ισχύουν σε κάθε δημόσιο νομικό πρόσωπο και οφείλονται κατά βάση στο δημόσιο χαρακτήρα τους. Οι αρχές αυτές είναι η αρχή της συνέχειας της λειτουργίας του δημοσίου νομικού προσώπου (1), η αρχή της προσαρμογής (2), η αρχή της ισότητας (3), η αρχή της ουδετερότητας (4), η αρχή της ειδικότητας (5).
1. Η αρχή της συνέχειας της λειτουργίας του δημοσίου νομικού προσώπου
Τα δημόσια νομικά πρόσωπα ιδρύονται για να ικανοποιήσουν διαρκείς ανάγκες των διοικούμενων. Η λειτουργία τους εξυπηρετεί το δημόσιο συμφέρον και για το λόγο αυτό πρέπει να είναι διαρκής. Σύμφωνα με την αρχή της συνέχειας στη λειτουργία του δημοσίου νομικού προσώπου, η λειτουργία των δημοσίων νομικών προσώπων δεν μπορεί, για οποιοδήποτε λόγο, να διακοπεί. Αυτό δεν σημαίνει, βέβαια ότι το δημόσιο νομικό πρόσωπο πρέπει να λειτουργεί σε 24ωρη βάση. Σημαίνει απλά ότι η Δημόσια Διοίκηση δεν μπορεί να σταματήσει τη λειτουργία ενός δημοσίου νομικού προσώπου, όπως θα σταματούσε ένας ιδιώτης τη λειτουργία της επιχείρησής του.
2. Η αρχή της προσαρμογής
Τα δημόσια νομικά πρόσωπα λειτουργούν για χάρη του δημοσίου συμφέροντος. Από τη στιγμή που οι απαιτήσεις του δημοσίου συμφέροντος συνεχώς μεταβάλλονται, είναι ανάγκη η λειτουργία ενός δημοσίου νομικού προσώπου να μπορεί συνεχώς να ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις αυτές. Γι' αυτό η διοίκηση μπορεί, ως αντισυμβαλλομένη, να μεταβάλλει μονομερώς τους όρους διοικητικής σύμβασης.
3. Η αρχή της ισότητας
Τα δημόσια νομικά πρόσωπα, όταν παρέχουν υπηρεσίες ή αγαθά, οφείλουν να μη κάνουν διακρίσεις μεταξύ των διοικουμένων, εφόσον οι τελευταίοι βρίσκονται κάτω από τις ίδιες συνθήκες. Με βάση αυτή την αρχή, για παράδειγμα, πρέπει να ικανοποιούνται οι αιτήσεις όσων επιθυμούν να αποκτήσουν στεγαστικό δάνειο από ένα δημόσιο φορέα, όπως είναι το Ταμείο Παρακαταθηκών και Δανείων.
4. Η αρχή της ουδετερότητας
Σύμφωνα με την αρχή της ουδετερότητας το δημόσιο νομικό πρόσωπο οφείλει να λειτουργεί κατά τρόπο, ώστε να εξυπηρετεί αποκλειστικά και μόνο το δημόσιο συμφέρον. Αν το δημόσιο νομικό πρόσωπο ενεργήσει με τρόπο που ευνοεί ορισμένα συμφέροντα σε βάρος άλλων, όταν τα συμφέροντα αυτά δεν αποτελούν εκδήλωση του δημοσίου συμφέροντος, τότε παραβιάζεται η αρχή της ουδετερότητας της λειτουργίας των δημοσίων νομικών προσώπων.
👉Ειδικότερη εκδήλωση της αρχής αυτής στο ελληνικό θετικό δίκαιο αποτελεί η διάταξη του άρθρου 29 παρ. 3 εδ. β΄ του Συντάγματος, σύμφωνα με την οποία «Απαγορεύονται απολύτως οι οποιασδήποτε μορφής εκδηλώσεις υπέρ ή κατά πολιτικού κόμματος κατά την άσκηση των καθηκόντων τους, στους υπαλλήλους του Δημοσίου, οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, άλλων νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου ή δημοσίων επιχειρήσεων ή επιχειρήσεων οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης ή επιχειρήσεων η διοίκηση των οποίων ορίζεται άμεσα ή έμμεσα από το Δημόσιο με διοικητική πράξη ή ως μέτοχο».
5. Η αρχή της ειδικότητας
Σύμφωνα με την αρχή της ειδικότητας, η λειτουργία του δημοσίου νομικού προσώπου περιορίζεται αποκλειστικά στην άσκηση των δραστηριοτήτων που του έχουν ανατεθεί από το νόμο, και το δημόσιο νομικό πρόσωπο μπορεί να διαθέσει την περιουσία του μόνο για χάρη των δραστηριοτήτων αυτών. Δηλαδή αν γίνει μια δωρεά σε ένα ΑΕΙ για να φτιάξει έναν δρόμο, το ΑΕΙ δεν μπορεί να δεχθεί την δωρεά αυτή. Όταν μιλάμε βέβαια για το νομικό πρόσωπο του κράτους, δεν μπορούμε να πούμε το ίδιο, λόγω της πολυπλοκότητα των δραστηριοτήτων που εμπίπτουν στον τομέα ευθύνης του.