4.1. Διοικητικό Δίκαιο - Η διοικητική διαδικασία - Γνώμες

Βιβλιογραφία: Α. Γέροντας/Σ. Λύτρας/Π. Παυλόπουλος/Γ. Σιούτη/Σ. Φλογαΐτης

Προκειμένου να εκδοθεί μια διοικητική πράξη, ο νόμος ορισμένες φορές προβλέπει ότι το όργανο που έχει αρμοδιότητα να την εκδώσει (αποφασιζον) θα πρέπει προηγουμένως να ζητήσει τη γνώμη ενός άλλου οργάνου (γνωμοδοτικό). Όπου αυτό προβλέπεται, η τήρηση του σταδίου της προηγούμενης γνώμης αποτελεί μέρος και ουσιώδη τύπο της διαδικασίας έκδοσης της πράξης. Υπάρχουν πολλά είδη γνώμης (Α), αλλά πιο σημαντική είναι η διάκριση σε απλή (Β) και σε σύμφωνη γνώμη (Γ). Η γνώμη, ανεξαρτήτως είδους πρέπει να φέρει ορισμένα χαρακτηριστικά (Δ). Η γνωμοδοτική διαδικασία προβλέπεται ειδικότερα στο άρθρο 20 του ΚΔΔιαδ.

Α. Διακρίσεις γνώμης

👉Προβλεπόμενη από το νόμο και οικειοθελής: όταν ο νόμος λέει ότι το αποφασίζον όργανο πρέπει να ζητήσει γνώμη πριν εκδώσει την πράξη, τότε η γνώμη είναι προβλεπόμενη από το νόμο. Όταν ο νόμος δεν λέει κάτι, και το αποφασίζον όργανο από μόνο του ζητήσει γνώμη πριν εκδώσει την πράξη, τότε η γνώμη είναι οικειοθελής. Η οικειοθελής γνωμοδοτική διαδικασία συνιστά μια μορφή αυτοδέσμευσης της Διοίκησης, η οποία εάν αποφασίσει να καταφύγει σε αυτήν, οφείλει πλέον να την τηρήσει επί ποινή ακυρότητας. 

👉Υποχρεωτική και προαιρετική: όταν η γνώμη είναι προβλεπόμενη από το νόμο, μπορεί να ειδικότερα είτε υποχρεωτική, είτε προαιρετική. Υποχρεωτική είναι όταν ο νόμος λέει ότι το όργανο είναι υποχρεωμένο να ζητήσει τη γνώμη, ενώ προαιρετική είναι όταν ο νόμος, ναι μεν λέει ότι το αποφασίζον όργανο πρέπει να ζητήσει γνώμη, αλλά προαιρετικά. Δηλαδή, στην τελευταία περίπτωση εναπόκειται στη διακριτική ευχέρεια του αποφασίζοντος αν θα ζητήσει τη γνώμη του γνωμοδοτικού.

👉Απλή γνώμη, σύμφωνη γνώμη, πρόταση: 

Τι διαφορά έχει η απλή από τη σύμφωνη γνώμη;

Στην απλή γνώμη, το αποφασιστικό όργανο έχει την υποχρέωση απλώς να ζητήσει τη γνώμη. Στην σύμφωνη γνώμη, το αποφασιστικό όργανο έχει την υποχρέωση να ζητήσει τη γνώμη και επιπλέον να συμφωνήσει με αυτή.

Τι είναι η πρόταση;

Η πρόταση υποβάλλεται με την πρωτοβουλία του προτείνοντος/γνωμοδοτικού οργάνου. Στην πρόταση εφαρμόζονται όσα ισχύουν στη σύμφωνη γνώμη.

Β. Η απλή γνώμη

Απλή είναι η γνώμη, η οποία δεν είναι δεσμευτική για το αποφασίζον όργανο. Το τελευταίο μπορεί να αποφασίσει και διαφορετικά, δηλαδή να εκδώσει πράξη διαφορετικού περιεχομένου. Η απλή γνώμη δεν αποτελεί εκτελεστή πράξη, δεν είναι αυτοτελής, ενσωματώνεται στην εκτελεστή πράξη του αποφασίζοντος. Όταν ο νόμος προβλέπει τη λήψη απλής γνώμης, δημιουργούνται δύο δεσμεύσεις για το αποφασίζον όργανο: πρώτον, υποχρεούται να ζητήσει τη γνώμη του γνωμοδοτικού οργάνου (άρθρο 20 παρ. 1 του ΚΔΔιαδ) και δεύτερον, εφόσον δεν υιοθετήσει τη γνώμη, να αιτιολογήσει ειδικώς την απόκλισή του από τη γνώμη (άρθρο 20 παρ. 2 του ΚΔΔιαδ). Διαφορετικά, η εκτελεστή πράξη που αποκλίνει από την απλή γνώμη, χωρίς τη σχετική ειδική αιτιολογία είναι ακυρωτέα ως αναιτιολόγητη. Αν, από την άλλη, το αποφασιστικό όργανο υιοθετήσει τελικά την απλή γνώμη, η αιτιολογία της απλής γνώμης αποτελεί αιτιολογία της διοικητικής πράξης και αν πάσχει η αιτιολογία της γνώμης, τότε θα πάσχει και η αιτιολογία της πράξης. Η απλή γνώμη, ως προπαρασκευαστική, μη εκτελεστή, δεν προσβάλλεται αυτοτελώς με ένδικα βοηθήματα, αλλά τυχόν πλημμέλειά της προβάλλεται και επιφέρει την ακύρωση της εκτελεστής πράξης, η οποία ερείδεται σε αυτήν. Τέλος, σύμφωνα με το άρθρο 20 παρ. 4 ΚΔΔιαδ, αν η απλή γνώμη δεν υποβληθεί μέσα στην προθεσμία που έχει ταχθεί προς τούτο από το νόμο ή από το αποφασίζον όργανο ή, σε κάθε περίπτωση, μέσα σε εύλογο χρόνο, η διοικητική πράξη μπορεί να εκδοθεί και χωρίς αυτήν.

Γ. Η σύμφωνη γνώμη

Προκειμένου μια γνώμη να είναι σύμφωνη θα πρέπει να ορίζεται ρητά ως τέτοια. Η σύμφωνη γνώμη δεσμεύει το αποφασίζον όργανο, το οποίο δεν μπορεί να εκδώσει πράξη διαφορετικού περιεχομένου και διακρίνεται σε θετική σύμφωνη γνώμη (1) και σε αρνητική σύμφωνη γνώμη (2).

1. Θετική σύμφωνη γνώμη

Με τη θετική σύμφωνη γνώμη το γνωμοδοτικό όργανο τάσσεται υπέρ της εκδόσεως πράξης, με την οποία γίνεται δεκτό το αίτημα του διοικούμενου. Η θετική σύμφωνη γνώμη συνιστά προπαρασκευαστική, μη εκτελεστή πράξη, η οποία δεν προσβάλλεται παραδεκτώς.

Τι οφείλει να κάνει το αποφασίζον όργανο;

Εφόσον το γνωμοδοτικό όργανο εκδώσει θετική σύμφωνη γνώμη, αυτό που πρέπει, κατ' αρχήν, να κάνει το αποφασίζον όργανο, είναι να εκδώσει θετική πράξη υιοθετώντας την αιτιολογία της θετικής σύμφωνης γνώμης. Δεν μπορεί να εκδώσει πράξη με άλλο περιεχόμενο, ούτε μπορεί να εκδώσει πράξη με διαφορετική αιτιολογία.

Μπορεί το αποφασίζον όργανο να μην εκδώσει καθόλου πράξη;

Αυτό εξαρτάται από το αν το αποφασίζον όργανο έχει δέσμια αρμοδιότητα ή διακριτική ευχέρεια να εκδώσει την πράξη. Αν έχει δέσμια αρμοδιότητα και δεν εκδώσει, τότε στοιχειοθετείται παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας. Αν έχει διακριτική ευχέρεια και δεν εκδώσει την πράξη, τότε πρέπει να εκδώσει πράξη με την οποία να αιτιολογεί την αδράνειά του, αλλιώς στοιχειοθετείται παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας.

2. Αρνητική σύμφωνη γνώμη

Με την αρνητική σύμφωνη γνώμη το γνωμοδοτικό όργανο τάσσεται υπέρ της εκδόσεως πράξης, με την οποία απορρίπτεται το αίτημα του διοικούμενου. 

Τι οφείλει να κάνει το αποφασίζον όργανο;

Εφόσον το γνωμοδοτικό όργανο εκδώσει αρνητική σύμφωνη γνώμη, αυτό που πρέπει, κατ' αρχήν, να κάνει το αποφασίζον όργανο, είναι να εκδώσει αρνητική πράξη υιοθετώντας την αιτιολογία της αρνητικής σύμφωνης γνώμης. Δεν μπορεί να εκδώσει πράξη με άλλο περιεχόμενο, ούτε μπορεί να εκδώσει πράξη με διαφορετική αιτιολογία.

Η αρνητική σύμφωνη γνώμη προσβάλλεται παραδεκτώς;

Κατ' αρχήν, η αρνητική σύμφωνη γνώμη είναι προπαρασκευαστική, μη εκτελεστή και δεν προσβάλλεται παραδεκτώς. Κατ' εξαίρεση, αν το αποφασίζον όργανο δεν εκδώσει καθόλου πράξη, τότε για λόγους αποτελεσματικής προστασίας του διοικούμενου, η αρνητική σύμφωνη γνώμη λογίζεται ως εκτελεστή και προσβάλλεται παραδεκτώς.

Δ. Χαρακτηριστικά γνώμης

Η γνώμη πρέπει να είναι γραπτή, αιτιολογημένη και επίκαιρη. Ειδικότερα, σύμφωνα με την αρχή της επικαιρότητας η γνώμη πρέπει να δίνεται πριν την έκδοση της διοικητικής πράξης (α), η πράξη να εκδίδεται εντός ευλόγου χρόνου από την παροχή της γνώμης (β) και να μην έχει μεταβληθεί το νομικό και το πραγματικό καθεστώς μεταξύ του χρόνου παροχής της γνώμης και της έκδοσης της διοικητικής πράξης (γ).