4.2. Διοικητικό Δίκαιο - Η διοικητική διαδικασία - Προηγούμενη Ακρόαση

Βιβλιογραφία: Α. Γέροντας/Σ. Λύτρας/Π. Παυλόπουλος/Γ. Σιούτη/Σ. Φλογαΐτης

Ουσιώδη τύπο της διαδικασίας έκδοσης μιας διοικητικής πράξης αποτελεί και η προηγούμενη ακρόαση του διοικουμένου (Α). Το δικαίωμα αυτό ενεργοποιείται εφόσον συντρέχουν ορισμένες προϋποθέσεις (Β). Προκειμένου να τηρηθεί το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης θα πρέπει να τηρηθεί η προβλεπόμενη διαδικασία (Γ). Μη τήρηση του δικαιώματος της προηγούμενης ακρόασης δεν οδηγεί πάντα σε ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης, καθώς ο σχετικός λόγος θα πρέπει να προβάλλεται παραδεκτώς (Δ).

Α. Τι είναι το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης;

Το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης κατοχυρώνεται στο άρθρο 20 παρ. 2 του Συντάγματος και στο άρθρο 6 του ΚΔΔιαδ. Πρακτικά, το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης έχει ως σκοπό την προηγούμενη κλήση του διοικούμενου, προκειμένου να εκφράσει την άποψη του ενώπιον της διοίκησης, πριν η τελευταία εκδώσει μια διοικητική πράξη που θα επιφέρει δυσμενείς εις βάρος του συνέπειες.

Άρθρο 20 παρ. 2 του Συντάγματος

Το δικαίωμα της προηγούμενης ακρόασης του ενδιαφερομένου ισχύει και για κάθε διοικητική ενέργεια ή μέτρο που λαμβάνεται σε βάρος των δικαιωμάτων ή συμφερόντων του.

Άρθρο 6 παρ. 1 ΚΔΔιαδ

Οι διοικητικές αρχές, πριν από κάθε ενέργεια ή μέτρο σε βάρος των δικαιωμάτων ή συμφερόντων συγκεκριμένου προσώπου, οφείλουν να καλούν τον ενδιαφερόμενο να εκφράσει τις απόψεις του, εγγράφως ή προφορικώς, ως προς τα σχετικά ζητήματα.

Β. Προϋποθέσεις για την ενεργοποίηση του δικαιώματος της προηγούμενης ακρόασης

Προκειμένου να ενεργοποιηθεί το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης θα πρέπει να επίκειται η έκδοση ατομικής διοικητικής πράξης (1), δυσμενούς (2), η οποία να εκδίδεται αυτεπαγγέλτως (3), κατ’ ενάσκηση διακριτικής ευχέρειας και όχι στο πλαίσιο άσκησης δέσμιας αρμοδιότητας επί τη βάσει αντικειμενικών δεδομένων (4).

1. Ατομική πράξη: τόσο το άρθρο 20 παρ. 2 Σ, όσο και το άρθρο 6 παρ. 1 ΚΔΔιαδ αναφέρονται σε "ενδιαφερόμενο" και σε "συγκεκριμένο πρόσωπο". Τήρηση του σταδίου της προηγούμενης ακρόασης δεν απαιτείται πριν την έκδοση κανονιστικής διοικητικής πράξης, παρά μόνο στις περιπτώσεις που ρητά το προβλέπει ο νόμος.

2. Δυσμενής: και η προϋπόθεση αυτή προκύπτει από το γράμμα των διατάξεων 20 παρ. 2 Σ και 6 παρ. 1 ΚΔΔιαδ, οι οποίες κάνουν λόγο για μέτρο που λαμβάνεται σε βάρος διοικουμένου.

3. Αυτεπαγγέλτως εκδιδόμενη: δηλαδή η πράξη να μην εκδίδεται ύστερα από αίτηση του διοικούμενου. Αν ο διοικούμενος υποβάλλει μια αίτηση και λέει ότι επειδή συντρέχει το α και το β ζητώ να μου δώσετε το χ επίδομα, στην ουσία όταν λέει ότι "συντρέχει το α και το β" έχει ασκήσει το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης. 

4. Άσκηση διακριτικής ευχέρειας: πχ αν υπάλληλος παραπεμφθεί σε δίκη με την κατηγορία της δωροδοκίας ή της δωροληψίας τότε τίθεται σε αργία από τη διοίκηση. Επειδή η πράξη θέσης σε αργία εκδίδεται κατά δεσμία αρμοδιότητα, ο υπάλληλος δεν έχει δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης, η τήρηση του τύπου της προηγουμένης ακροάσεως προς παροχήν εξηγήσεων, επιβάλλεται όταν το δυσμενές διοικητικό μέτρο λαμβάνεται κατ’ενάσκηση διακριτικής ευχερείας εκ μέρους της Διοικήσεως, όχι δε και όταν ο νόμος καθιστά υποχρεωτική τη λήψη του μέτρου αυτού για την Διοίκηση, έτσι ώστε η τελευταία να μη δύναται να ενεργήσει διαφορετικά ή όταν η επιβολή του μέτρου επέρχεται αυτοδικαίως από τον νόμο, με μόνη τη συνδρομή ορισμένης νομίμου προϋποθέσεως, διότι στις περιπτώσεις αυτές η ακρόαση του ενδιαφερομένου δεν δύναται να επιδράσει στην διαμόρφωση της κρίσεως του διοικητικού οργάνου, το οποίο ενεργεί κατά δεσμία αρμοδιότητα.

Δέσμια αρμοδιότητα έκδοσης και διακριτική ευχέρεια επιμέτρησης: αν η διοίκηση εκδίδει μια πράξη κατά δέσμια αρμοδιότητα μεν, ωστόσο προς το περιεχόμενό της έχει διακριτική ευχέρεια, πχ είναι υποχρεωμένη να επιβάλλει πρόστιμο αλλά για την επιμέτρηση του ποσού του προστίμου λαμβάνονται υπόψη διάφορα κριτήρια, πχ η βαρύτητα, οι συνθήκες τέλεσης, ο βαθμός υπαιτιότητας κλπ, επιβάλλεται η τήρηση του δικαιώματος της προηγούμενης ακρόασης.

Πχ: αν η πράξη εκδίδεται εφόσον συντρέχουν κάποιες αντικειμενικές προϋποθέσεις που τάσσει ο νόμος, τότε δεν έχει νόημα να καλέσει η διοίκηση τον διοικούμενο. Αν για παράδειγμα ο νόμος λέει ότι "σε όποιον περνάει με κόκκινο του αφαιρείται το δίπλωμα", δεν υπάρχει λόγος να καλέσει η διοίκηση τον διοικούμενο γιατί το αν πέρασε με κόκκινο είναι κάτι αντικειμενικό (δηλαδή, ακόμα και αν ο διοικούμενος ισχυριστεί ότι πέρασε με κόκκινο γιατί δεν υπήρχε κανένα άλλο αυτοκίνητο και γιατί πήγαινε στο νοσοκομείο, δεν θα αλλάξει η απόφαση της διοίκησης). Αν όμως ο νόμος έλεγε ότι "σε όποιον περνάει με κόκκινο αναιτιολόγητα, αφαιρείται το δίπλωμα", τότε συντρέχει λόγος να καλέσει η διοίκηση τον διοικούμενο, ώστε να της εξηγήσει γιατί αυτός ειδικά πέρασε αιτιολογημένα με κόκκινο.

Γ. Διαδικασία

Άρθρο 6 ΚΔΔιαδ

2. Η κλήση προς ακρόαση είναι έγγραφη, αναφέρει τον τόπο, την ημέρα και την ώρα της ακρόασης, προσδιορίζει δε το αντικείμενο του μέτρου ή της ενέργειας. Η κλήση κοινοποιείται στον ενδιαφερόμενο τουλάχιστον πέντε (5) πλήρεις ημέρες πριν από την ημέρα της ακρόασης. Ο ενδιαφερόμενος έχει το δικαίωμα να λάβει γνώση των σχετικών αποδεικτικών στοιχείων και να προβεί σε ανταπόδειξη. Η τήρηση της προαναφερόμενης διαδικασίας, καθώς και η λήψη υπόψη των απόψεων του ενδιαφερομένου, πρέπει να προκύπτουν από την αιτιολογία της διοικητικής πράξης. Το υιοθετούμενο μέτρο πρέπει να λαμβάνεται μέσα σε εύλογο χρονικό διάστημα από την ακρόαση του ενδιαφερομένου.

Σύμφωνα με το άρθρο 6 ΚΔΔιαδ προκειμένου να τηρηθεί το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης θα πρέπει:

• να συνταχθεί έγγραφη κλήση
• να καταγράφεται ο τόπος, η ημέρα και η ώρα της ακρόασης (εφόσον η ακρόαση είναι προφορική και όχι έγγραφη)
• να καταγράφεται το αντικείμενο του μέτρου (η πραγματική βάση της αποδιδόμενης παράβασης)
• να κοινοποιηθεί η κλήση στον αποδέκτη τουλάχιστον 5 πλήρεις ημέρες πριν
• να μπορεί ο διοικούμενος να λάβει γνώση των σχετικών αποδεικτικών στοιχείων
• να τηρηθεί η αρχή του επικαίρου (η ακρόαση να προηγείται της πράξης, η πράξη να εκδοθεί σε σύντομο χρονικό διάστημα από την ακρόαση, να μην έχει μεταβληθεί το νομικό καθεστώς και ουσιωδώς, το πραγματικό καθεστώς)

Τι γίνεται ειδικότερα αν η άμεση λήψη του δυσμενούς μέτρου είναι αναγκαία για την αποτροπή κινδύνου;

Αν η άμεση λήψη του δυσμενούς μέτρου είναι αναγκαία για την αποτροπή κινδύνου ή λόγω επιτακτικού δημόσιου συμφέροντος, είναι, κατ' εξαίρεση, δυνατή η, χωρίς προηγούμενη κλήση του ενδιαφερομένου, ρύθμιση. 

Αν η κατάσταση που ρυθμίστηκε είναι δυνατόν να μεταβληθεί, η διοικητική αρχή, μέσα σε χρονικό διάστημα δεκαπέντε (15) ημερών, καλεί τον ενδιαφερόμενο να εκφράσει τις απόψεις του, οπότε και προβαίνει σε τυχόν νέα ρύθμιση. Αλλιώς, το μέτρο παύει αυτοδικαίως να ισχύει.

Δ. Παραδεκτό (4447/2012 ΣτΕ)

Όταν η διοίκηση εκδίδει μια διοικητική πράξη και εγώ θέλω να την προσβάλλω γιατί είναι δυσμενής για εμένα, τότε απευθύνομαι στο δικαστήριο και ασκώ κάποιο ένδικο βοήθημα κατά αυτής. Ένας λόγος που μπορώ να επικαλεστώ στο δικαστήριο για την προσβολή της πράξης είναι ότι εκδόθηκε χωρίς να με καλέσει προηγουμένως η διοίκηση να εκφράσω τις απόψεις μου, δηλαδή ότι εκδόθηκε κατά παράβαση ουσιώδους τύπου της διαδικασίας, κατά παράβαση του δικαιώματος της προηγούμενης ακρόασης.

Ωστόσο, δεν αρκεί να πω μόνο αυτό για να με δικαιώσει το δικαστήριο και να εξαφανίσει την πράξη. Ο λόγος αυτός θα είναι βάσιμος, αλλά θα πρέπει να προβάλλεται και παραδεκτά. 

Πότε προβάλλεται παραδεκτώς ο λόγος περί παραβίασης του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης;

Ο ισχυρισμός περί παραβίασης του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης προβάλλεται λυσιτελώς μόνο εφόσον συνοδεύεται από τους ουσιώδεις πραγματικούς ισχυρισμούς που θα προέβαλε ο διοικούμενος αν είχε κλητευθεί προσηκόντως και επικαίρως από τη διοίκηση. Οι πραγματικοί αυτοί ισχυρισμοί θα πρέπει να είναι κρίσιμοι.

Πότε παρίσταται κρίσιμος ο ισχυρισμός;

Δεν παρίσταται κρίσιμος ο ισχυρισμός όταν σε καμία των περιπτώσεων δεν θα μπορούσε να επηρεάσει την αντίληψη της διοίκησης και άρα δεν λαμβάνεται υπόψη και άρα αλυσιτελώς προβαλλόμενος ο ισχυρισμός.